黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，構建現代化基礎設施體系，并將其作為建設現代化產業體系、鞏固壯大實體經濟根基的重要任務之一。這是黨中央立足我國基礎設施發展所處的歷史方位，著眼于構建現代化產業體系，對基礎設施體系發展作出的重大戰略部署。推動“十五五”時期基礎設施高質量發展，需要準確把握新時代構建現代化基礎設施體系的重要意義、時代要求，科學謀劃基礎設施發展的路徑。

構建現代化基礎設施體系具有重要意義

基礎設施在國家發展全局中具有戰略性、基礎性、先導性作用。習近平總書記高度重視基礎設施建設對經濟社會發展和全面建設社會主義現代化國家的重要作用，多次就加快基礎設施建設、構建現代化基礎設施體系作出重要指示。黨中央、國務院一以貫之地大力推動構建現代化基礎設施體系。2019年12月召開的中央經濟工作會議提出，要著眼國家長遠發展，加強戰略性、網絡型基礎設施建設。2020年2月召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過了《關于推動基礎設施高質量發展的意見》。2022年10月，黨的二十大報告提出，優化基礎設施布局、結構、功能和系統集成，構建現代化基礎設施體系。

基礎設施是經濟社會發展的重要支撐、現代化產業體系的重要保障。基礎設施為產業發展提供不可或缺的公共服務，是現代化產業體系的重要組成部分，對支撐實體經濟發展具有重要作用。基礎設施的發展狀況已成為體現一個國家發展水平和文明程度的重要元素，對產業轉型升級、人口合理流動、城鄉區域協調發展至關重要，是經濟社會協調發展的重要基礎。

構建現代化基礎設施體系對培育發展新質生產力具有重要意義。在世界現代化史上，蒸汽機、內燃機、發電機、計算機等創新技術的大范圍推廣應用，都離不開相應交通、能源等基礎設施的大規模建設和適度超前發展。現代化基礎設施網絡奠定了科技創新要素流通運行的設施基礎框架。以交通基礎設施為代表，通過運輸鏈、信息鏈和供應鏈的組織，壓縮時空距離和位移成本，加速各種生產要素在區域間進行流動和轉移。以能源、水利等基礎設施為代表，通過充分發揮其固有用途，為新質生產力科技創新提供配套服務保障。以通信、數據、算力等基礎設施為代表，通過將數據融入創新要素，延伸產業內存量創新要素使用邊界，增加創新要素供給，在推進存量要素效用最大化的同時，優化創新資源配置。

構建現代化基礎設施體系的若干認識

我國基礎設施同國家發展和安全保障需要相比還不適應，存在不少短板弱項，在一些重要領域同發達國家有較大差距，綜合交通運輸協同效應沒有充分發揮，農業和水利基礎設施抵御重大自然災害能力不強，各類基礎設施協同不夠，等等。這些問題要系統謀劃解決。

科學認識現代化基礎設施體系的時代特征。2024年3月1日召開的國務院常務會議，研究加快現代化基礎設施體系建設等工作，指出要適應建設社會主義現代化強國的需要，加快構建先進適用、系統完備、集約高效、安全綠色的現代化基礎設施體系。先進適用是構建現代化基礎設施體系的本質要求。現代化的關鍵是科學技術的現代化，離開技術的先進就無從談起基礎設施的現代化，同時先進技術應用于基礎設施發展還存在經濟性的要求，要著力實現先進技術與經濟效益相統一。系統完備是構建現代化基礎設施體系的核心要義，以整體優化、協同融合為導向，正確處理各類基礎設施間的替代、互補、協調、制約關系，統籌協調各領域基礎設施的建設。集約高效是構建現代化基礎設施體系的應有之義，基礎設施直接關系經濟社會運行效率和社會成本高低，要加強資源整合和共建共享，集約節約利用水、土地、廊道、岸線等資源。安全綠色是基礎設施可持續發展的基本保障。一方面，提升基礎設施韌性和安全防護水平，有效應對自然災害、突發事件等情況，提高應急響應和自我恢復能力。另一方面，推動基礎設施規劃、設計、建設、運營、維護等全鏈條的綠色低碳發展。

把握好基礎設施從單領域向跨領域系統謀劃轉變的新要求。長期以來，交通、能源、水利、信息、城市、環境等基礎設施總體上是各自規劃、獨立建設，取得了巨大成就。從單領域基礎設施來看，我國已經擁有全球規模最大的高速鐵路、高速公路、港口、郵政快遞、電力、寬帶等基礎設施網絡。黨的二十屆四中全會提出，“加強基礎設施統籌規劃，優化布局結構，促進集成融合，提升安全韌性和運營可持續性”，這是立足于我國基礎設施發展情況和“十五五”時期經濟社會發展需求提出的明確要求。目前，我國各單領域基礎設施建設都面臨著布局不均衡和結構不合理的問題。雖然一直推動基礎設施內部一體化，也出現集水利發電航運等多功能于一體的基礎設施，以及促進交旅、交能等產業融合，但總體上對跨領域基礎設施體系的集成融合等需求日益增多，需要對單領域基礎設施和跨領域基礎設施統籌規劃，持續優化基礎設施的布局、結構、功能和系統集成。

把握好現代化基礎設施體系的發展方向。現代化基礎設施發展要堅持智能化、綠色化、融合化方向。智能化是把握人工智能等新科技革命浪潮的必然要求，要持續拓展數字化、人工智能等在基礎設施全生命周期的應用深度。綠色化就是抓住綠色經濟、綠色技術快速發展的機遇，努力實現資源節約、環境友好，加快基礎設施全面綠色轉型，落實碳達峰碳中和目標要求，更好支撐美麗中國建設。隨著新技術新業態新模式不斷涌現，許多基礎設施邊界越來越模糊，基礎設施的現代化，必須推動各領域基礎設施之間、基礎設施與城市、基礎設施與產業深度融合，更好釋放基礎設施的綜合效益。

構建現代化基礎設施體系的主要任務

“十五五”時期，要鞏固拓展我國超大規模基礎設施的優勢，從布局、結構、集成融合等方面補強短板弱項，加快新型基礎設施建設和傳統基礎設施數智化升級，基本實現交通運輸現代化，推進能源強國建設，加快建設現代化水網，提高基礎設施安全韌性水平和平急兩用能力，為基本實現社會主義現代化提供更加有力的基礎設施服務保障。

適度超前建設新型基礎設施，提質升級傳統基礎設施。我國傳統基礎設施的規模、技術等級等位居世界前列。“十五五”時期，要著力優化傳統基礎設施和新型基礎設施的結構比例。一方面，適度超前建設新型基礎設施。包括基于新一代信息技術演化生成的基礎設施，比如以5G、物聯網、工業互聯網、衛星互聯網等為代表的信息通信網絡基礎設施，以人工智能、云計算、區塊鏈等為代表的新技術基礎設施，以數據中心、智能計算中心等為代表的算力基礎設施等，也包括支撐科學研究、技術開發、產品研制的具有公益屬性的創新基礎設施，比如重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業技術創新基礎設施等。另一方面，統籌基礎設施的存量和增量結構關系。推進交通、物流、能源、市政等傳統基礎設施更新升級，深度應用互聯網、大數據、人工智能等技術對傳統基礎設施進行數智化改造，進而形成融合基礎設施，比如智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施等。此外，應用綠色建筑技術，提升基礎設施集約綠色水平，為“十五五”時期碳達峰目標如期實現作出貢獻。

完善現代化綜合交通運輸體系，加快建設交通強國。我國交通運輸已較好適應經濟社會發展要求，多項指標位居世界前列，交通運輸發展向世界一流邁進。建設交通強國需要以智能現代的交通運輸網絡、完備有效的交通治理體系和治理能力、創新自主的交通技術研發體系為支撐。“十五五”時期，率先基本建成現代化的交通基礎設施網絡，為構建安全、便捷、高效、綠色、經濟、包容、韌性的現代化綜合交通運輸體系和加快建設交通強國打下堅實物質技術基礎。一是加強跨區域統籌布局、推進區際大通道建設，加快建設國家綜合立體交通網“6軸7廊8通道”主骨架待貫通路段，基本建成“八縱八橫”高速鐵路主通道和“71118”國家高速公路網。二是加強跨方式一體銜接，推進綜合交通樞紐建設，大力發展貨物多式聯運和旅客聯程聯運。三是優化布局，立足于縮小區域發展差距，加快中西部地區路網建設，強化薄弱地區覆蓋和通達保障，努力實現基礎設施通達程度比較均衡。四是健全多元化、韌性強的國際運輸通道體系，深化基礎設施“硬聯通”，提升中歐（亞）班列發展水平，加快西部陸海新通道建設。

加快建設新型能源基礎設施，推進能源強國建設。相對于傳統能源體系，新型能源體系的結構特點是以非化石能源為供應主體、化石能源為兜底保障、新型電力系統為關鍵支撐。我國建成了世界規模最大的清潔電力供應體系，2024年風電光伏累計裝機超過煤電，特高壓輸電、先進核電成為“中國名片”。“十五五”時期，要加快建設新型能源基礎設施，堅持風光水核等多能并舉，統籌就地消納和外送，促進清潔能源高質量發展，提高新能源供給比重。我國煤炭消費比重大，油氣對外依存度高，應堅決控制化石能源消費，推動煤炭和石油消費達峰以保障如期實現碳達峰，形成陸海并重的“一帶一路”進口通道，提升安全韌性。著力構建新型電力系統，大力發展新型儲能，加快智能電網和微電網建設。加強清潔能源基地、調節性資源和能源骨干通道在規模能力、空間布局、建設節奏等方面的協同，建設能源強國。推動新一代信息技術、人工智能等與能源系統深度融合，數字能源產業發展壯大。

加快建設現代化水網。現代化水網是國家重要的基礎性、戰略性、先導性公共設施和服務系統。2023年中共中央、國務院印發的《國家水網建設規劃綱要》明確了國家水網建設的目標、任務。“十五五”時期，要構建防洪減災工程體系，推動國家水網主骨架大動脈、骨干輸排水通道、重要節點工程建設。以全國江河湖泊水系為基礎，以跨流域跨區域水資源配置和供水保障工程為通道、控制性調蓄工程為節點、智慧化調控為手段，促進集成融合，統籌解決水資源、水生態、水環境、水災害問題，基本建成“系統完備、安全可靠、集約高效、綠色智能、循環通暢、調控有序”的現代化水網，在更高水平上保障水安全。圍繞努力實現基本公共服務均等化、人民基本生活保障水平大體相當的目標，推行城鄉供水一體化、集中供水規模化、小型供水規范化，提高城鄉供水保障能力。

推進城市平急兩用基礎設施建設，提高安全韌性水平和運營可持續性。統籌城市基礎設施平時和急時功能，提升基礎設施的防災、減災、抗災、應急救災能力和極端條件下城市重要基礎設施快速恢復能力、關鍵部位綜合防護能力。推進平急兩用公共基礎設施建設，提升平急轉換和應急保障能力，打造既有日常服務功能又能應急響應的公共基礎設施。落實統籌高質量發展和高水平安全的要求，提高基礎設施全生命周期抵御自然災害沖擊能力，增強安全性和可靠性。加強惡劣天氣短臨暴雨、山洪泥石流、滑坡等災害預報預警，建立全覆蓋全天候的基礎設施監測感知體系，加強影響監測和風險隱患排查處置能力。堅持有效市場和有為政府相結合，統籌用好各類政府投資，完善民營企業參與重大項目建設長效機制，發揮政府投資基金引導帶動作用，激發民間投資活力、提高民間投資比重，增強市場主導的有效投資增長動力，有效防范和化解債務等各類風險，提高基礎設施的運營可持續性。

（作者系國家發展和改革委員會綜合運輸研究所所長）

( 編輯：劉瓊   送簽：徐雅維   簽發：林燕 )